L’accorpamento di funzioni e servizi degli enti locali è da tempo al centro del dibattito politico. A spingere in questa direzione sono i vantaggi collegati alla gestione associata da parte di più entità locali dei servizi erogati singolarmente, vantaggi sia in termini di una migliore erogazione ai cittadini, sia di risparmi per le casse dello Stato. Un indirizzo operativo finora solo incentivato, ma divenuto obbligatorio con l’emanazione del decreto legge 95/2012, convertito in legge lo scorso agosto (L.135/2012 Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica). In un’ottica di contenimento della spesa pubblica, l’articolo 19 della L.135/2012 interviene sulle funzioni fondamentali dei Comuni, prescrivendone la gestione associata obbligatoria per le realtà con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti (3.000 se appartengono a comunità montane). Tra le funzioni soggette ad esercizio associato sono compresi i servizi territoriali, come la raccolta riciclo e smaltimento dei rifiuti, i trasporti pubblici, i servizi sociali, la pianificazione urbanistica ed edilizia e la pianificazione territoriale. Dall’elenco resta fuori, però, l’organizzazione e la gestione del sottosuolo. Su questo tema, invece, molto avanti si è spinta la Regione Lombardia, che ha avviato una sperimentazione per la gestione associata degli Uffici del sottosuolo.
Il contesto
Il progetto, il primo in Italia in questo campo, è il compimento di un processo di razionalizzazione delle attività connesse alla gestione della risorsa sottosuolo che la Regione Lombardia ha avviato da tempo. Già 10 anni fa, con la Legge regionale 26/2003 (Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale), anch’essa un’innovazione nel panorama italiano, la Regione affrontava e regolava in modo unitario i servizi di pubblica utilità, disciplinando l’utilizzo del sottosuolo e fissando i criteri per la realizzazione delle infrastrutture dei sottoservizi. Con la stessa legge inoltre venivano specificate le funzioni dei Comuni in merito, quali la redazione dei PUGSS (piano urbano generale dei servizi nel sottosuolo), il rilascio delle autorizzazioni per gli interventi sui sottoservizi, la mappatura e la georeferenziazione dei tracciati delle reti sotterranee.
Negli anni, a questo provvedimento si sono succeduti altri interventi normativi, che hanno aggiornato i contenuti e dato piena attuazione al dettato legislativo (ad esempio il regolamento regionale 6/2010, che espone i criteri per la redazione dei PUGSS e per la mappatura delle reti sotterranee e le indicazioni per la costituzione degli Uffici del sottosuolo). L’ultimo è la Legge regionale 7/2012 (Misure per la crescita lo sviluppo e l’occupazione) che, oltre a riaffermare l’obbligo per i Comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti di istituire/individuare un Ufficio unico per gli interventi nel sottosuolo, impone di costituire un catasto del sottosuolo.
In questo quadro si inserisce la sperimentazione promossa dalla Direzione generale Ambiente, Energia e Sviluppo Sostenibile della Regione Lombardia (DG AESS), e in particolare dal Laboratorio Sottosuolo, con la partecipazione di Anci Lombardia (Associazione nazionale dei Comuni italiani) ed Éupolis Lombardia (Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione di Regione Lombardia), che coinvolge sei Comuni della provincia di Milano (Melzo, Inzago, Vignate, Truccazzano, Liscate, Bellinzago Lombardo), per una popolazione complessiva di circa 52.000 abitanti.
La sperimentazione nasce in un contesto caratterizzato da obiettive criticità che finora hanno ostacolato i Comuni, in particolare i più piccoli, nel tentativo di organizzare le attività legate al sottosuolo: la difficoltà a pianificare e a programmare gli interventi con i gestori dei sottoservizi e la mancanza di competenze specializzate e di risorse economiche idonee per gestire in autonomia l’Ufficio del sottosuolo. Il progetto dunque si pone l’obiettivo di superare tali criticità, attraverso un modello di gestione innovativo sia dal punto di vista tematico sia organizzativo, e al tempo stesso di valutare l’effettiva convenienza economica dei servizi erogati in forma associata rispetto a quelli erogati in forma autonoma.
Un modello innovativo
Il modello organizzativo prevede che i Comuni, come già stabilito dal Regolamento Regionale 6/2010, conferiscano tutte o parte delle attività di competenza dell’Ufficio del sottosuolo alla nuova struttura sovracomunale, che sarà gestita da una delle public utility operanti sul territorio interessato alla gestione associata, nel caso specifico CAP Holding, società a capitale pubblico partecipata dagli enti locali e principale azienda del servizio idrico integrato delle province di Milano e Monza-Brianza.
Pertanto, l’Ufficio del sottosuolo sovracomunale si occuperà per conto dei Comuni della redazione e della gestione dei PUGSS e fungerà da interfaccia per tutte le aziende che devono effettuare interventi sulle reti dei sottoservizi, provvedendo al rilascio dei pareri tecnici e delle autorizzazioni per l’esecuzione dei lavori e alla cronoprogrammazione e al coordinamento delle opere da effettuare in forma congiunta. L’Ufficio si occuperà anche della ricognizione delle reti e delle infrastrutture esistenti e della gestione del sistema informativo territoriale integrato (SIT) dove confluiranno tutte le informazioni fornite dai Comuni e utili a comporre un quadro conoscitivo dei rispettivi territori, dati raccolti mediante la compilazione di un questionario che il Laboratorio Sottosuolo ha reso disponibile on-line grazie al contributo di Anci.
A questo scopo CAP Holding metterà a disposizione il proprio data center e il proprio geodatabase dei sottoservizi per predisporre una piattaforma comune che consenta la gestione e la condivisione da postazioni remote dei dati relativi alle reti del ciclo idrico e a quelle gestite dalle altre public utility che operano nei Comuni coinvolti nella sperimentazione.
Sperimentazione a 360°
Ma il campo di indagine della sperimentazione non è limitato agli aspetti funzionali del modello proposto. Il progetto, infatti, per la cui formalizzazione si attende solo l’emanazione a breve di un Decreto regionale, sarà importante anche per arrivare a definire le modalità organizzative ottimali di una gestione associata delle attività collegate al sottosuolo, definendo ruoli, responsabilità e modalità di rapporto tra i diversi soggetti interessati. Lo stesso per ciò che riguarda le procedure amministrative che consentano l’istituzione di un soggetto sovracomunale dedicato al sottosuolo, individuando sia la forma associativa più adeguata tra quelle previste dall’ordinamento italiano, sia le funzioni delegabili da parte dei Comuni, sia le modalità di conferimento delle deleghe. Per arrivare, infine, alla valutazione delle performance di funzionalità e di convenienza economica del modello adottato rispetto a una gestione autonoma, attraverso la definizione di indicatori, parametri e algoritmi per la determinazione dei costi per il conferimento dei singoli servizi (ad esempio costo unitario per abitante).